在西方经济学中，“制度非均衡就是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态”[1]。 造成制度非均衡的原因是多种多样的，既有内部原因， 也有外部原因。 这些因素的变化都可能会使人们意识到进行制度创新可能会产生新的潜在利润，或是引起制度内各主体相对利益的改变，从而造成制度的非均衡，进而推动制度变迁。
一、农村土地制度非均衡现状及根源
（一）农村土地制度非均衡现状
国土资源部 2008 年 4 月发布的《2007 年中国国土资源公报》的结果显示：截至 2007 年 10 月 31 日，全国耕地面积为 1.22 亿公顷，人均耕地仅仅为 0.092公顷[2]。 我国尖锐的人地关系矛盾决定土地的利益相关主体并非局限于农民，而是包括中央政府、地方政府、企业等在内的庞大群体。土地越稀缺，各主体间的矛盾与冲突越尖锐。 近年来，随着经济社会的快速发展，由家庭承包经营制度创新所带来的制度潜在收益已经难再有挖掘的空间，其局限性越来越明显，制度非均衡问题越来越突出。
行为的冲突，源于利益诉求的冲突。 各主体对农村土地的期望并不相同，甚至同一主体内的不同个体也有不同。 随着农业技术的进步， 在家务工者有条件追求规模化生产；而外出务工者，却大多选择了撂荒；土地被政府征用者强调的又是生存权和保障权。 地方政府主体则往往在政绩的驱动下，尤其是土地财政的驱动下全力加快工业化和城镇化的速度。 企业主体作为以利润最大化为目标的经济组织，并不太愿意投资于农业。 中央政府作为最强有力的行动团体，站在全局的角度，采用综合平衡策略，在强调耕地保护、解决“三农”问题、促进农业现代化的同时，又强调工业化和城镇化，统筹城乡发展。 因此，农村土地制度不仅仅是简单的土地权利归属问题， 而是各主体围绕着农村土地及由此产生的各种利益展开的多重博弈。 随着农村土地制度非均衡加剧，各主体围绕着土地制度的博弈将更加激烈 （见图一）。 而这种对现存土地制度的不满意和相互博弈，正是推动土地制度变迁的动力和必要条件。
【图一 各主体围绕土地制度博弈】（图略）
（二）农村土地制度非均衡的根源
1.土地要素功能的要求
土地是农业生产中最基本、 最重要的生产要素。作为承担要素功能的土地和其他生产要素一样，在使用中天然追逐经济效益最大化。 为实现这一目标函数，必须具备三个基本条件：一是明晰的产权。 根据科斯定理，在交易成本大于零的情况下，产权的清晰界定有助于降低人们在交易过程中的成本，改进经济效率[3]。 只有农民拥有稳定的土地产权时，才会重视土地的可持续使用，对土地进行长期投资，改善土地质量，保持和改善耐久性生产能力。 如果没有明晰的产权制度，则土地经济效率的改进难以实现。 二是产权可交易，且交易费用低。 提高生产要素资源配置效率，就应当把土地交给最善经营者使用，这必须以土地能够自由流动和自由交易为前提，而且要确保预期交易成本低于预期交易收入。 三是规模经营。 所有的生产要素，都追逐规模经营，土地生产要素也不例外。但是，要实现规模化的经营，又必须以土地产权的可交易和易流转为前提。 可见，要使农村土地的要素功能得到充分的发挥，必须同时具备明晰的产权、产权可交易、能够实现规模经营三个条件。
2.土地保障功能的要求
土地不仅是生产要素，而且是农民生活的基本保障载体。 由于历史和现实的原因，在城乡二元经济结构的背景下，目前我国的社会保障体系主要覆盖城镇居民，而占人口绝大多数的农民的社会保障体系依然比较脆弱。 因而，土地兼具生存保障、就业保障、医疗和养老保障等多重功能。 具有保障功能的土地，在使用中强调：一是平均分配土地。作为社会保障的载体，土地资源分配天然追逐公平优先、兼顾效率，而不是效率优先、兼顾公平。 要使土地能够给集体单位内的每一个农民提供基本的社会保障，最好的办法就是对土地进行平均分配。 二是定期调整。 土地分配追求公平优先，不仅是实现“静态公平”和“初始公平”，还要实现 “动态公平”和“代际公平”。 为了解决“动态公平”和“代际公平”，对承包期内经营权的调整提出了较高要求。 三是限制土地的自由交易。 为了保证农民的社会保障以及整个社会的稳定，必须保证农民不能自由退出这种土地保障模式，也就必须限制农民自由交易土地的权利。 否则，有可能出现大规模的农民丧失土地保障造成社会不稳定的风险。 可见，“现行以集体所有制和农民平均拥有使用权为基本特征的农地制度内在地满足了农地提供社会保障的要求”（姚洋，2002）。
3.土地要素功能与保障功能的矛盾是土地制度非均衡的根源
家庭联产承包责任制打破了原来的所有权、经营权均归集体所有的“公有公营”的土地制度，实行“公有私营”，使农民潜在的生产积极性和生产能力得以充分发挥或释放出来。 但是，家庭联产承包责任制的本质在于落实土地的保障功能而不是要素功能。 所以，伴随改革开放， 我国经济发展到由传统农业国向现代工业国转变， 土地使用要求更好地发挥其要素功能的时候， 土地的生产要素功能与土地的保障功能的矛盾便日渐凸显， 从而制约了农业生产力水平提高和农村经济快速发展。
土地的生产要素功能与土地的保障功能的矛盾表现在以下三个方面：一是产权明晰和定期调整的矛盾。 土地的要素功能首先就要求做到产权明晰，而产权明晰的目的不仅是要求尽最大可能地使与产权相关的一系列权利不被侵犯，而且要求这些权利保持相对稳定。 但土地的保障功能要求实现 “动态公平”和“代际公平”，又不得不作适当的调整。 二是产权可交易与限制土地交易的矛盾。 作为生产要素的土地，其要素效率的提高要以可自由流动和自由交易为前提。而作为保障功能的土地，无论是从农民个体，还是从全社会稳定的角度， 都不允许土地大规模的自由交易。 因为土地自由交易必须面对交易后农民的就业与社会保障等潜在问题，一旦处理不当，很可能导致农民陷入“进无出路、退无保障”的两难境地，从而引发社会问题。 三是规模经营和平均分配土地的矛盾。作为生产要素的土地， 规模经营的好处是不言而喻的。 但作为保障功能的土地，其基本的出发点就是要平均分配土地。
在目前的土地制度下，农村土地的要素功能和保障功能之间的矛盾越来越尖锐，从而使得土地制度非均衡的问题越来越突显。 这也使中央在制定有关农村土地政策时难以左右兼顾，这一方面为地方政府和某些以逐利为目的的企业提供了机会，产生了侵害农民利益的冲动；另一方面也增强了农民主体打破现存制度，寻求制度创新的勇气和动力。
二、从非均衡角度看土地制度变迁的路径与模式
新中国成立以来，我国农村土地围绕着以所有权和经营权为核心的产权制度经历了四次大的变迁，经历了产权明晰到产权模糊再到产权明晰的“U”型回归路径（见表 1）：
第一次土地制度变迁（1949～1953 年）：废除封建土地所有制，将土地的所有权、经营权划归农民所有。1950 年 6 月 30 日颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确规定，土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制， 实行农民的土地所有制”。 广大农民公平分得私有土地，真正实现了“耕者有其田”，这是我国几千年来最彻底的一次改革。 土地产权可以自由流动、买卖、出租、交易，从而极大地激发了广大农民的劳动积极性，农业生产得到了迅速恢复与发展。 据统计， 1952 年全国主要农产品产量显著增加，粮食产量比 1949 年增长 44. 8%，比历史最高水平增加 9. 3%；棉花产量比 1949 年增长 193. 7%，比历史最高水平增加 53%[4]。
第二次土地制度变迁（1953～1956 年）：实行初级农业合作社制度。 土地改革虽然使农民平均分得土地，但是农民之间的生产能力并不平均，比如每户的劳动力、农具、耕具不均衡等。 在这种情况下，农户之间产生了互助合作的意识。 很快， 从地方到中央，由下至上发起了农民互助组、初级合作社等形式的合作化。 合作化的核心是土地所有权仍归农民个人所有，而经营权归互助组、合作社集体所有；特点是土地入股，耕畜、农具作价入社，由合作社实行统一经营，而社员参加集体劳动，劳动产品在扣除农业税、生产费、公积金、公益金和管理费用之后，按照社员的劳动数量和质量及入社的土地等生产资料的多少进行分配。这是农民自主利益驱动，政府合理引导、推广下，自下而上进行的土地制度变迁，总体上有利于效率和公平的提升，实现了帕累托改进。
【表 1 从非均衡角度看新中国成立以来农村土地制度的变迁】（表略）
第三次土地制度变迁（1956～1977 年）：实行高级农业合作社和人民公社制度。 其内容是农村土地制度由农民所有、集体经营转变为集体所有、集体统一经营。 由于脱离了生产力发展水平的实际，到人民公社阶段后，土地一切权利完全掌握在政社合一的人民公社手中，农民的积极性受到伤害。
第四次土地制度变迁（1978 年至今）：实行家庭联产承包责任制，即“集体所有，家庭经营”的土地制度。 这次制度变迁是由农民自发形成的一种自下而上的需求诱致性制度变迁。 经过几年的探索，到 1986年，《中华人民共和国土地管理法》以法律的形式规定“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地， 可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产”，从而宣告了家庭联产承包责任制的最终确立。 这一制度变迁充分调动了广大农民的生产积极性，与实施承包经营前相比，这一土地制度安排显示出了广泛的适用性与旺盛的生命力[5]。
根据上述我国农村土地四次制度变迁的脉络勾勒，发现以下四点带规律性的特点：一是四次土地制度变迁的核心，都是围绕以所有权和经营权为核心的土地产权而进行的，其目的都是为了提高土地资源的效率。 四次制度变迁体现了由产权明晰 （所有权、经营权均属农民）→产权部分明晰（所有权属农民、经营权属集体）→产权模糊（所有权、经营权均属集体）→产权部分明晰（所有权属集体、经营权属农民）的“U”型回归路径。 二是当制度变迁使产权更明晰时，其制度效率往往是正的； 而当制度变迁使产权更模糊时，其效率往往是负的。 三是当制度变迁体现了农民利益时，作为“经济人”的农民才会有积极性，从而促进土地效率的提高和生产力的发展；反之，当制度变迁是由政府强制推动，并且较少考虑农民利益时，这种制度变迁常常是低效的。 四是任何一种制度，都有一定的生命周期。 即便在制度变迁的初始阶段显示出了明显的帕累托改进特征，随着的时间的推移，制度变迁的收益也会逐步转向边际收益递减。 因而，任何一种制度都不可能实现长久的均衡，当现有土地制度不适应经济发展需要时，应当积极进行制度创新。
三、农村土地制度变迁的展望
在历史分析的基础上，对未来农村土地制度变迁的方向以及可能遇到的困难进行分析。
（一）农村土地制度变迁的方向
由于农村土地制度的非均衡是各方主体相互博弈并试图打破现有利益格局的反映。 因而，有效的制度变迁方式必须既兼顾了各方利益，又有利于促进经济社会发展的总体效果。 综合我国农村土地制度变迁的各主体的利益诉求和国内外土地制度变迁规律，未来我国农村土地制度变迁的方向必然是在进一步明晰产权的基础上， 建立农村土地产权交易市场，以促进土地的流转，走规模经营的道路，其最终目标是要建立与社会主义市场经济相适应的现代农村土地制度。 其依据一是从经济社会发展需求和农村土地制度变迁的主体看，目前城镇化进程加速，农村劳动力外流，小规模经营和土地撂荒并存，土地制度非均衡矛盾日益突出，制度创新与制度变迁势在必行，各主体都有推动农村土地制度创新和变迁的强烈愿望。二是从新中国成立以来我国农村土地制度变迁的实际看，我国农村土地制度已经历了产权明晰和产权不明晰的两种方式，现正朝着产权明晰的路径回归。 当前，从造成制度非均衡的内外部原因看，核心问题是土地产权的归属及效率问题，其主要表现是所有权明晰问题和经营权方式选择问题。
（二）农村土地制度变迁的难点
目前，促进农村土地制度创新的主要难点在于发挥土地要素市场功能的同时必须协调处理好土地保障功能。要兼顾二者的功能，必须破解两个核心难题：一是所有权不明确。 尽管《土地管理法》明确规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的， 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。 但对于村集体经济组织、村民委员会、乡（镇）农村集体经济组织等组织行使土地所有权的方式、途径、手段，以及权利、义务等并未作出明确规定。 因而，这种不明确的公有产权很容易出现“搭便车”和“公地悲剧”。 二是经营权不完整、不稳定。 政府为了坚守耕地 1.2 亿公顷的红线不动摇，对农村土地的使用进行了较严格的限制，规定农村承包经营的土地只能用于农业生产，不能用于土地开发。 至于土地经营权具体包括哪些权利并没有明确界定，从而导致权利很容易被外在力量侵害。 另外， 现有法律一方面赋予了土地稳定且较长的承包期，但同时又规定，经过集体经济组织 2/3 以上成员讨论可以适时进行土地调整，导致未经过法定程序而进行土地调整现象也时有发生。
四、对策建议基于上述分析，提出如下对策建议。
（一）从立法上进一步明晰土地产权
明晰产权是农村土地制度变迁的必然要求。 目前关于土地产权制度改革的观点主要有五种，分别是主张土地产权实行国家单一所有制；由国家、集体、个人三元所有制；私有制；土地双轨制（“土地国有基础上的个人占有制”，即在法律上土地最终归国家所有，但在经营形式上允许私人占有和继承）； 强化现有土地所有制[6]。 这里认为，实行国家单一所有制，不利于体现和保护农民利益；国家、集体、个人三元所有制会使得现已不明的所有制更加模糊；私有制不符合我国国情；强化现有所有制显然也难以为续。 因此，唯一可行的是采取第四种主张，即土地双轨制，因为这种主张既保持了国家对土地的最终所有制，又保证了农民个人对土地权利的真正拥有。 但名称不宜叫“双轨制”，因为“双轨制”带有过渡的色彩。 可以考虑叫“二级土地所有制”，国家是一级所有者，拥有土地的最终所有权；农民是二级所有者，拥有一级所有者以外的其他各项权利。 当然，农民拥有稳定而自由（当然是在法律法规约束之下）的经营权也是其中应有之义。
（二）积极培育土地流转市场
尽管目前政策允许和鼓励农村土地采取转包、出租、互换、转让、股份合作等多种承包经营方式进行流转，但由于当前农村土地产权不明和经营权有限的原因，我国农地仍处于既无“市场”亦无“市价”的状态。因此，当土地的产权进一步明晰后，下一步就是要积极培育土地流转市场。 可从以下三方面着手：一是重新界定农村集体经济组织的功能，防止 “越位”和“缺位”。 一方面，要防止其产生原来的思维惯性，“侵占”农民的所有权和经营权；另一方面，又要防止其变为消极，不作为。 在土地制度创新后农村集体经济组织应该及时转换角色，在土地流转中充分发挥对外谈判和对内协调的功能。 二是政府通过优惠政策，鼓励企业法人投资农业， 从事生态农业和绿色食品生产，以创造农村土地流转的需求市场，促进规模农业的发展。三是积极培育土地流转中介组织。 使咨询、资产估价、信息公开、合同规范、土地托管等服务和市场逐步建立起来，以保证土地承包经营权流转的规范和高效。
（三）体现农民在土地制度创新中的主体地位
由于我国地域广阔，区域经济差异较大，各地对土地流转和规模经营的内在要求不同，因此，政府只能引导， 不能强制农村土地流转， 更不能搞一刀切。政府必须明确，农民、企业和种植大户等主体才是初级行动团体，在土地流转中居于主导地位，是推动土地流转的根本动力源； 地方政府和各级集体经济组织只是在土地流转中扮演提供公共服务和统筹协调配合的角色，是次级行动团体，不能“越位”。 要使农民成为土地流转的主体和决策者，最大限度地尊重农民意愿，充分发挥农民的首创精神，让农民自己决定土地是否流转，以及流转对象、流转方式等。 农民是生产的实践者，又富有创新精神，他们自己的决策一定能既适应生产的需要，又满足自己的利益。
（四）加快发展面向农民的社会保障制度
土地流转会给农民带来一定的风险，因此有必要通过发展农村经济和逐步建立农村社会保障制度来弱化乃至剥离附加在土地上的社会保障功能，以使土地能更好地发挥其生产要素功能。 国家应加大土地安置补偿和其他土地收益分配对农民的倾斜力度，并适当增加财政补贴，以保证有足够的资金建立一套多层次、全覆盖的农村基本社会保障制度，为农民养老、医疗、失业等各个方面提供基本保障。
参考文献
[1]卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社 ，2003 年，第 146 页。
[2]中华人民共和国国土资源部：《2007 年中国国土资源公报》，《国土资源通讯》2008 年第 8 期，第 23～28 页。
[3]袁庆明：《新制度经济学 》，中国发展出版社，2005年，第 82 页。
[4]董辅礽：《中华人民共和国经济史(上卷)》，经济科学出版社, 1999 年，第 95～96 页。
[5]王春平：《土地产权制度变迁：家庭承包经营 30 年及走向》，《沈阳农业大学学报（社会科学版）》2008 年第 9 期，第 517 页。
[6]李抗 ：《改革开放三十年农村土地制度的变迁 》，《资源与人居环境》2009 年第 4 期，第 26～29 页。
[余逢伯 中国人民大学经济学院]
【来源：《改革》2010年第6期】