摘 要：宅基地“三权分置”改革成效直接关系到乡村振兴战略目标能否实现的重要问题。本文站在历史的视角, 通过梳理和总结新中国成立后宅基地制度相关文件, 运用对比分析的方法发现我国宅基地演进的过程可以看作是政治偏好与经济偏好相互博弈的过程, 突出表现为产权权能的细化、产权强度的适应性及使用权主体范围的扩大与缩小。进而通过理论分析与文献分析法指出我国宅基地制度变迁方式逐渐由强制性向诱致性转变, 并从土地价值、利用效率、制度变迁成本三个方面分析改革的经济动力, 从社会稳定、城乡统筹、乡土社会三个方面分析改革的社会政治动力。我国宅基地“三权分置”改革也应该从经济、社会政治与农民个体目标三个层面探寻改革路径, 其三个方面的价值与作用也同乡村振兴战略的总要求相契合。
一、引言
党的十九大提出了乡村振兴的20字总要求, 即:产业融合、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。这20个字构成了一个完整的目标体系, 产业兴旺是根本出路、生态宜居是内在要求、乡风文明是紧迫任务、治理有效是重要保障、生活富裕是主要目的, 它具有鲜明的时代特征, 也是中国特色农业农村现代化的努力方向[1]。从空间格局来看, “产业融合”发生在市场上, 而“生态宜居、乡风文明、治理有效”发生在社会层面, “生活富裕”则指农民个体层面[2]。总的来说, 市场是途径, 个体是目标, 社会是保障。由此可见, 乡村振兴战略是一个内容丰富的系统工程, 作为空间载体和重要支撑的土地资源, 其利用状况直接关系到乡村振兴的效果。土地是财富之母, 而其位置固定性、面积有限性、质量差异性、功能永久性的自然特性要求合理、集约利用各种土地, 这其中包括农村宅基地。农村宅基地一直以来是一块“沉睡的资本”[3], 它约占农村建设用地面积的70%, 数量庞大, 但其闲置率高、使用效率低, 与当前用地紧张的局势出现明显的矛盾。基于我国特殊的产权制度, 要解决宅基地的问题必须在历史的视野下, 看宅基地制度变迁的内生逻辑[4], 总结“三权分置”改革的内生动力和路径选择, 并分析它在乡村振兴战略中的作用与价值。
二、我国宅基地制度演进逻辑
唐任伍[5] (2004) 教授在其著作中提出, 如诺斯教授等主要抓住三个变量对美国历史进行分析一样, 产权理论、国家理论和意识形态理论也同样成为中国经济制度变迁和经济发展理论的三块基石。我国由于特殊的历史背景———几千年高度统一的中央集权模式, 自上而下的决策体制, 形成了强制性的、自上而下的制度变迁过程。这种制度变迁实际上是一种供给主导的制度变迁, 政府在进行产权改革的时候不仅要考虑到经济目标, 即提高资源的配置效率、加速经济增长、实现效率最大化的目标, 还要考虑政治目标, 即实现社会稳定、政治支持、保证权力。下面将通过对我国宅基地制度变革过程进行梳理 (见图1) , 总结宅基地制度变革的表现形式。
我国自1949年新中国成立后, 颁布《土地改革法》规定农村宅基地归农民私人所有, 宅基地所有权与使用权集于一体, 农户以房契作为产权凭证, 可以自由的转让、买卖以及抵押宅基地[6]。通过买卖和租赁行为, 农民由宅基地所产生的财产性收益得到了保护, 同时也是新生政权对农民阶层在艰苦卓绝斗争中所作付出的回报和巩固新生政权、争取农民阶级支持的制度安排, 但私有制的确立与社会主义性质不符, 更在一定程度上加剧了农村两极分化的产生, 这一时期的制度明显表现为政治偏好大于经济偏好、产权单一、私有化强度最大化[7]。
经过社会主义改造, 农村产权由私有化转变为集体所有, 除了农民生活所用日用品外, 其他所有财产都属于共有财产[8]。1962年, 《人民公社六十条》规定宅基地不准出租和买卖, 社员有买卖或者租赁房屋的权利。借助于持续的、高压性的以阶级斗争为纲的政治运动, 这种由农民私有到共同所有的强制性变革大大扼杀了农民的积极性, 加之工业原始资本积累的需求, 农业生产受到极大的消极影响。这一时期的制度明显表现为政治偏好大于经济偏好、集体拥有所有权、农民私有化强度最低[9]。
1982年, 国务院颁布《村镇建房用地管理条例》, 明确了集镇内非农户口可通过申请、审批程序取得宅基地的使用权[10]。改革开放, 随着市场经济体制的引入和不断完善, 农村发展的活力被激发, 宅基地流转适当放开, 农民从流转中获得了一定收益和资本。出于对农民宅基地权益长期压制的缓解及获取对改革广泛的民意支持, 放宽宅基地使用权的主体范围, 虽然是出于对农民利益的考虑, 但城乡二元体制却始终客观存在。这一时期的制度受到以经济建设为中心工作思路的影响, 表现为经济偏好略大于政治偏好, 明确了使用权与所有权的分离, 使用权主体扩大, 农民私有化程度较高。
1998年之后, 虽然仍然保持“集体所有、农户使用”, 但由于土地财政等原因, 农民房屋的交易对象受到严格的限制, 表现为管制性和限制流转农村住房的交易对象。1999年5月, 国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》, 首次明确禁止城市居民购买农村住宅。随着城镇化进程的不断加快, 大规模的“民工潮”出现, 农民纷纷外出务工, “空心村”[11]、宅基地闲置状况愈演愈烈, 人地矛盾突出, 供需无法对接, 对农业生产造成极为消极的影响。这一时期城市建设进程加快, 宅基地使用权主体范围再次缩小, 农民私有程度较低。
我国经济发展进入新常态的局势下, 一户一宅、面积限定、无偿占有、限制流转等制度安排使农村宅基地使用情况乱象丛生[12]。而将资格权从使用权中分离, 形成所有权、资格权、使用权“三权分置”的权属结构是土地产权更加合理化的表现与必然趋势, 以农村产权制度改革创新增添乡村发展的新功能[13]。放活宅基地使用权流转、扩大宅基地流转范围、延长宅基地流转期限对于打破城乡二元阻隔、促进农民增收具有重要的现实意义。
由上述制度演进过程可以看出, 我国宅基地制度的变迁往往是经济偏好与政治偏好相互博弈、实现均衡的过程, 当政府的经济偏好大于政治偏好时, 趋向于追求经济效益最大化, 此时产权种类一般会细化且多元化;而当政治偏好大于经济偏好时, 产权种类单一, 社会政治效益最大化, 经济效益较小。1949年至今, 宅基地权能经历了由单一所有权到使用权分离, 再到资格权确立的演变过程 (见图2) 。同时, 2013年之前, 政治偏好在宅基地制度变迁中占据主导地位, 经济偏好受到抑制, 突出表现为使用权主体范围的扩大与缩小、权能种类与强度的适用性 (见表1)
三、我国宅基地“三权分置”的内生变革
(一) 我国宅基地“三权分置”改革的理论分析
现代制度经济学将制度变迁分为诱致性和强制性两种变迁类型, 诱致性制度变迁指人们为争取获利机会自发倡导和组织实施对现行制度安排的变更或替代, 而强制性制度变迁由政府命令和法律引入与实行。一直以来, 受政治偏好的主导, 强制性制度变迁类型在我国土地制度改革的历史沿袭中占据主要位置。从某个均衡点开始, 有四种原因能够引起制度不均衡[14], 其中之一是制度选择集合改变。也就是说如果一种制度存在借助其他社会制度安排来完成这一社会制度变迁的可能性, 那么它在基础社会科学研究方面的投资费用会极大降低;同时, 政府政策是支持默认、不予理睬还是严令禁止对于制度均衡也有较大影响。
就经济目标而言, 生产力的发展是制度变迁的根本力量, 技术的改变促使新的生产关系的形成与旧有生产关系的瓦解, 从而使得收益的分配结构发生变化;它也通过影响交易费用使之前采用的制度成本提高, 而某些不起作用的制度安排起作用。制度的供给通常受到产权变动成本的约束, 巴泽尔 (1997) [15]在其著作一书中对产权的变动做出了解释。他认为当拥有商品的权利突然变得更有价值, 能带来更大的收入流时, 人们将对这些权利加以更彻底地界定。随着土地资源稀缺与土地价值的提升, 土地可以带给人们更多有用的价值, 此时人们倾向于更加彻底的界定产权, 细分产权的行为由此而生。他还指出, 当资产具有许多有用属性, 并且为了实现这些属性的最高价值而必须把属性分配给许多个人时, 为了防止某人白白使用归别人所有的属性, 就必须作出规定, 予以限制。这种限制条件, 看似削弱了某人的权利, 其实恰恰增大了大家权利的价值。当产权变动的收益不断上升, 而重新界定产权的成本下降时, 对经济效益最大化的追求将促使执政者趋向于做出制度变迁的安排。诱致性变迁由于变迁的自发性和主动性遇到的阻力较小, 其成本要低于强制性变迁, 在新的制度确定后又经过较短的制度适应期, 收益增加较为明显 (见图3) 。
就政治目标而言, 通过新的制度安排而获得广泛的政治支持也是保持社会稳定、促进社会发展的重要因素。张五常的国家理论认为, 从合约结构的角度看国家, 历史有载的准则包括三项:其一是处理收入分配与再分配;其二是处理产权与人权的界定;其三是人民要共享一个共同的文化[16]。纵观历史可以发现, 在中国持有土地就是权力的保障。土地改革与意识形态的社会变革相伴而生, 以收入的再分配和产权的规定为表征表达统治阶级的性质。国家强制性制度变迁通常情况下以政治目标为核心, 强制性地规定制度的内容, 刚性的意识形态、机构问题、利益集团的政治偏好都在一定程度上影响制度的改变。在不违背政治目标的情况下, 政府规划制度变迁的方向、原则、步骤等过程中, 通常采取统一思想引领, 建立一套为大多数人所接受和贯彻的意识形态, 并在若干具有代表性的企事业单位进行政策调试, 取得经验后再加以推广。这种方式往往具备计划性、秩序性、可控性的特征, 变革的阻力较小, 社会成本较低。以政治目标为主的制度变迁受法律制度的约束, 法律的规定与完善程度往往影响着新制度的进程与效果, 法律对资源配置的重视程度直接影响产权的界定。
由此可见, 我国历史上的社会变革总体演进逻辑由强制性制度变迁向诱致性制度变迁转变, 伴随着由单一产权到两权分离、进而“三权分置”的产权细分过程, 经济偏好与政治偏好趋于平衡, 产权强度更加合理, 诱致性变迁路径更为多样。宅基地“三权分置”改革的背景是社会变革中农村出现大量私自流转宅基地的现象, 这些现象在一定程度上表达了农民的诉求, 也体现出农村土地改革的迫切性, 具有诱致性制度变迁的演进特点。
(二) 宅基地“三权分置”的内生变革
1. 宅基地“三权分置”改革的经济动力
首先, 明晰宅基地产权的权责、权能、权效的目的是充分利用其多种属性实现土地资源更高的价值。宅基地“三权分置”改革将资格权从所有权中分离, 让使用权摆脱束缚, 成为能够游离于集体的财产权, 其产生的使用权收益不仅对于农民增收起重要作用, 对于国民经济发展也起到带动作用。
其次, 就资源的优化配置和利用效率而言, 一方面, 大量的闲置宅基地无人居住, 造成土地资源的严重浪费, 另一方面城市化发展进程加速, 城市建设用地供给不足, 供需矛盾日益突出, 形成农村土地低效利用与城市用地紧张的结构性失衡。宅基地“三权分置”下, 使用权流转能够提高闲置资源的使用效率, 促进资源要素的流通, 促进城乡要素市场的完善[17]。
再次, 我国经济发展进入新常态后, 配套制度不断完善, 社会选择集合改变, 改革的成本下降, 收益较高。社会公共服务水平上升、精准扶贫成效显著、新农村建设稳步推进等制度安排都为宅基地“三权分置”提供了制度保障。伴随社会的进步, 农村家庭的家庭本位观念等非正式规则对农村土地制度变迁也发生了一定影响, 一定程度上降低制度变迁成本[18], 成为诱致性制度变迁方式的主要动力。
2. 宅基地“三权分置”改革的社会政治动力
首先, 宅基地“三权分置”改革惠及农民阶级, 体现着我国人民民主专政的性质, 有助于巩固政权稳定。回顾历史, 没有农民阶级的支持就没有今天走在民族伟大复兴路上的中国, 即便是在特定的历史条件下, 提出工业反哺农业的政策, 也无法真正做到以农业发展为主[19]。宅基地“三权分置”从制度安排上有利于保障农民的权益, 缩小城乡差距。
其次, 这一制度安排加速城镇化进程, 促进城乡统筹发展。农村改革开放, 家庭联产承包责任制的实施将农民劳动力从集体中解放出来, 成为可以自由选择、自主经营的市场主体, 在此背景下, 乡村社会进入一个劳动力“流动”的时代。随着这种流动所形成的是大部分村庄的“空巢”现象。由于不确定预期、社会阻隔、惯性作用等机制, 农民的流动方式为“非正式”或“非制度化”“两栖人群”大量出现。宅基地制度改革, 探索最合理的宅基地退出模式, 引导有进城居住意愿的农民自愿退出农村闲置房地, 可以有效解决两栖占地问题, 促进农村人口进城。同时, 把城乡放在平等的地位上, 站在乡村发展角度设计[20], 使被收回的闲置房地通过合理方式吸引城市资本的流入, 推动乡村的开发, 形成城乡之间的良性循环。
再次, 中国乡村社会是一个乡土社会, 之所以称为“乡土社会”就是蕴含了“土”对于农民以及农村社会秩序有重要影响之意。费孝通认为, “土气”是因为不流动而发生的, 以农业为生的人, 世代定居是常态, 迁移是变态[21]。现今社会, 许多农民不再以农为生, 到城镇打工比种地所得的收益更高。宅基地对于中国农民来说有着特殊的情怀, 这就在情感和现实之间产生了一定的矛盾, “祖宅”所蕴含的情结虽然会随着现代化的步伐而变得不那么强烈, 但从实际情况看来, 身份性经营权流转模式多以亲情和互惠为纽带[22], 尽管不少农户希望将宅基地流转给更适合的主体, 但受到以“五缘”为明细特征的乡土规则的影响, 无法使宅基地得到更高效地利用。农民更希望在物质追求与精神追求中找到平衡, 而宅基地“三权分置”正是解决这一问题的制度性安排。
四、乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革的路径选择
在乡村振兴这盘棋局中, 土地要素扮演着至关重要的角色, 而闲置宅基地的处理与利用效果将影响土地能否集约利用以及土地要素作用的发挥。可以说, 宅基地“三权分置”改革成果关系到乡村振兴战略的整体局势, 因此要从以下三个方面优化改革的路径。
(一) 把握不同制度间的关联性, 减少重复工作, 合理规划产权安排, 降低制度变迁与产权变动的成本
宅基地“三权分置”制度的配套体系有:清晰的产权制度 (两证齐全) 、自愿有偿退出制度、抵押担保制度、取得置换制度、民主管理制度等。在实践中划分各自领域的工作, 注意不同制度间的一致性与协调性, 统筹利用腾退的宅基地。清晰界定村集体经济组织或者村民委员会、村内各集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织的各自权利, 避免改革陷入风险, 减少不必要的损失和浪费资源状况。同时, 要在成本-收益分析的基础上正确看待改革的运行成本, 树立长远眼光, 增加教育和科技的投入。
(二) 立足乡土社会, 认识到改革与乡村城镇化进程的关系, 健全乡村治理体系, 统筹城乡发展
虽然在转型过程中, 农户的选择受到市场的支持, 部分经济关系可以基于市场来完成, 但是农户、市场、社会三者的关系和社区新秩序的建立都要在三者互动的结构中完成。从农户资源角度, 权力分置的安排扩大了农户资源的横向空间, 农户资源的丰富使得资源的配置发生变化, 国家作为调控者需要通过法律、政策等规章制度处理收入分配与再分配, 放宽限制的同时创新使用权流转收益分配方式。宅基地“三权分置”改革要突出市场资源配置基础上制度的计划功能, 以乡土中国的特质为基础, 将改革纳入到乡村治理体系与社区治理体系的建设中。从人类整个城镇化进程来看, 城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁徙和积聚, 它包括乡村的城镇化[23], 即乡村生活方式的城市化和现代化, 利用乡村的宜居属性进行制度安排是“三权分置”改革的出路之一。
(三) 以保障农民权益为工作思路, 激发农民主体意识
宅基地“三权分置”改革不仅需要一批懂农业、爱农村、爱农民的三农工作能人[24], 以改革创新为引领, 敢为人先投入到农村工作中, 也需要调动农民的参与热情, 使他们成为推动改革运行的根本力量, 这就要求首先要在农民的认知上做足功夫。长期以来, 农民对宅基地使用权的获得、占有、处置、退出、流转等认知存在着巨大的差异, 且与法律规定存在相当程度的相悖之处, 要通过扎实的工作、循序渐进的引导, 帮助他们树立正确的认知;要将改革的效益外显, 将农民看作理性的“经济人”, 用综合利益引导他们做出正确的选择。其次, 在探寻使用权多元主体的过程中坚持一些从实际出发, 充分考虑农民的意愿与诉求, 以“人、地、钱”作为农村工作的主线, 以体制机制为保障, 以均衡发展为目标[25]。
五、宅基地“三权分置”改革在乡村振兴中的作用与价值
宅基地“三权分置”改革在现实工作中是一个整体工程, 不论是所有权的稳定、资格权的确立、还是使用权的放活, 都与乡村振兴的总要求相契合, 从广义层面上, 对应着乡村振兴的不同价值取向, 也是实现这一伟大战略的重要途径之一。精准认识宅基地“三权分置”改革的多维功能, 助力乡村振兴目标的实现[26] (见图4) 。
(一) 放活使用权, 提高宅基地经济价值
宅基地“三权分置”改革经济目标是通过放活宅基地使用权促进农民财产性收益的增加与土地利用效率的提高, 既可以在保持乡村独立性和差异化的前提下, 以差异化的路径突出乡村的比较优势, 促进城乡要素双向流通, 又可以在保证农业发展、粮食安全的同时, 补齐乡村发展短板。要通过改革出效益、出新的生产力就应该充分利用土地这一优质资源, 走产业融合的发展模式, 将落脚点放在增加宅基地的价值上, 挖掘土地潜力, 促进农民增收。产业融合也是乡村振兴战略的根本出路, 紧扣生产发展的主要任务。“中国要强, 农业必须强”, 宅基地“三权分置”改革中使用权的活化有利于实现人、地的高效结合[27], 实现农业现代化, 具有重要的经济价值。
(二) 落实所有权, 巩固宅基地社会政治价值
农民的宅基地使用权问题不仅是经济问题, 也是政治问题、社会问题、法律问题。在安全与生存伦理的原则下, 在生存伦理的道义经济原则支配下, 宅基地是每户农民都应该获得的基本保障。从20世纪60年代开始建立起来的宅基地使用权制度, 体现了治国理政的目标, 在结果上对农民生存保障价值目标予以确认, 是一种双赢的制度设计。土地制度事关我国社会主义建设的大局, 政府赋予土地的政治意义与保障功能超过其土地的经济功能, 集体土地所有制建立以来, 我国一直在利用法律和政策维护这种土地的集体所有权[28]。经济发展进入新常态后, 我国提出乡村振兴的战略部署, 力争实现“生态宜居、乡风文明、治理有效”的社会政治目标, 要实现这些目标就必须解决普遍存在的“两栖人群”问题, 重塑乡村社会治理空间, 发展现代农业, 改革与完善乡村治理机制[29]。“中国要美, 农村必须美”, 宅基地“三权分置”正具备这样的作用与价值:处理人地关系、促进人地和谐, 筑牢乡村振兴的生态人文根基[30], 提升乡村振兴的治理效果。
(三) 稳定资格权, 实现宅基地对农民个体目标的价值
2.8亿进城打工农民和3000多万亩闲置宅基地的事实让我们看到农民工徘徊在城市与乡村之间, 过着漂泊的生活, 幸福感受到很大影响。“三权分置“改革的个体目标价值表现在:确权登记, 让农民更有安全感;“还权赋能”, 让农民更有主人感;规范交易, 让农民更有幸福感;完善法律法规, 让农民更有信任感[31]。资格权的稳定对离农户、兼业户、纯农户有不同的现实意义[32], 但无论哪一类改革政策受众群体, 都能通过不同途径从这场深刻的变革中获益。“中国要富, 农民必须富”, 只有每家每户农民的收入增加、居住环境改善、生活变得富裕才能实现乡村振兴战略的应有之义。
来源：财经理论研究2018年05期
