试验班学员参加南开大学“区域政策创新与区域协调发展”研讨会

发布者:郝如意发布时间:2017-06-26浏览次数:384

2016922日至23日,在院领导和韩老师的大力支持下,我和贾赛男、李玉琳一行人得以踏上前往南开的旅程,有幸参加了由南开大学的杨龙教授主办的区域政策创新与区域协调发展研讨会,倾听来自两岸的学者关于区域管理的独到见解。

本次会议的核心话题是区域管理,而实际上是在探寻由管理治理转变的可能性与有益经验。前者属于中国政府管理的重要内容,其单一主体是政府,且与当前一带一路、长江经济带、京津冀协同发展三大国家战略紧密相关;而后者则是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益,通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。即治理主体呈现出多元化,强调NGO与公民参与及具有弹性协调的问题处理方式。后者由于来自欧美学界,还要求国家必须有深厚的公民社会和公民参与传统、发达的非政府组织体系,以及公私合作与协商治理的文化,所以当前还处在探索阶段。但是,不管是从党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。来看,还是从此次研讨会的与会人员组成和内容来看——此次会议邀请了数位台湾学者,他们对区域治理的接触较早,且更早将其投入实际运用中。我们都不难发现,从管理转为治理,已是一个必然趋势。更何况,区域治理中还有很多值得我国当前区域协同发展借鉴的经验和理念。本次的研讨会也将以治理政策创新与区域间协调发展为切入口,探寻政府主导下我国区域治理的新途径,以及解决区域发展中出现的环境污染、发展失调等问题的对策。

本次会议共有25位学者参与,有至少5位参加了由主办者南开大学周恩来政府管理学院的杨龙教授组建的区域政策创新与区域协调发展课题组,还有6位来自台湾高校,其余的学者均来自长江经济带一带一路战略区域内的大学。因此本次会议的重点落在了京津冀协同发展上,同时辅以其它两个国家战略发展区域的经验,同时还涉及了台湾跨界/域治理(即区域治理)案例。让不同的区域治理经验得以碰撞交流,安排还是比较合理的。

接下来,笔者将以三个高频关键词为小标题,对本次会议中各学者的观点进行整合与梳理,并做出简要报告。大家可将这篇文章当作导读,若对其中的具体研究或观点有兴趣并有意深入探索,可以对应我发在群里的论文进行进一步阅读。

府际关系

府际关系,尤其是横向府际关系成为了本次研讨会的热门词语。无论是锁利铭教授基于数据分析,来论证横向府际联席会议对城市群跨界政策网络形成的意义,还是徐伟杰教授根据府际合作经验丰富的中台湾区域从中台湾产业联盟县市首长早餐会报,到中彰投苗区域治理平台的横向府际治理经验,都强调了横向府际关系对形成自发性协力合作机制发挥的重要作用。而形成制度化的区域合作机制,不仅需要良好的横向府际关系,还需要借助垂直型府际治理来进行强化与监督,尤其是来自中央的法律支撑和参与。

另外,浙江工商大学的郑春勇认为,对口支援作为一种具有中国特色的政策模式,是一种府际馈赠和礼物交换现象,而近期以来支援方和受援方之间产业合作,使得对口支援从初始的单向政治馈赠转变成了双向的礼物交换,重塑了府际关系。在产业合作的前提下,受援方的回馈充分调动了支援方的积极性,优化了激励结构。它从经济层面上弥补了对口支援以往发起靠政治动员,维持靠政治激励的天然缺陷,使中央地方的垂直激励结构向地方地方的平行激励结构转变。与此同时,产业合作也使得受援方从等别人输血转变为靠自己造血,既缓解了中央的援助压力,也有利于受援方与支援方的角色地位的调整。在这个过程中,中央角色渐渐淡化,但这并不表示中央变得无足轻重。这种转变是在受援方日益具备回礼能力的前提下,由支援方促成,并获得中央认可或默许方能实现。但是,这种情境下得以强化的府际关系,是以权力与资本共同主导型交换为特征的,其中存在诸如盲目回礼、挤压中小企业和民间资本、制约受援方在更大范围内进行区域资源整合、受援地方民众参与决策缺位的风险。

在府际关系中,不仅有合作,还有竞争。中央财经大学的崔晶副教授在研究新型城镇化进程中地方政府环境治理行为的选择时,提出地方政府间的环境协作治理行为不仅受到地方官员的晋升锦标赛、短任期制与官吏分途的影响,还受到彼此权衡合作风险与收益结果的制约。地方官员晋升的政治锦标赛对于地方政府间的经济竞争激励过度,而对于环境的合作治理行为却激励不足;由于相邻近的地方政府都担心经济发展和环境保护成果的正溢出性,导致了省区交界处地方经济发展缓慢和环保问题突出的局面。她以都市圈地方政府环境协作治理的两种治理网络(群集型网络、松散型网络)为例,论证了地方政府间的治理行为会受到彼此对合作风险和交易费用权衡结果的影响,并提出加强都市圈地方政府高度群集型协作契约的签订与执行的建议。

行政区划

区域是一个基于行政区划又超越于行政区划的经济地理概念。一方面,行政单元都有法定的边界,无法涵盖区域概念的外延;另一方面,行政单元政府的 内部性公共管理活动,在内涵上与区域性公共管理活动并不完全吻合。由此带来的行政区和经济区的混淆,使得改革常常陷入矛盾激化改革行政区划矛盾再激化再改革行政区划的怪圈。这给区域协同发展带来了许多阻碍。

对此,浙江大学的吴金群教授和南开大学的赵聚军教授分别从宏观与微观进行了研究。吴金群教授通过分析1994-2015年期间全国县(市)改区的成功案例统计和数量分布图,指出推动县(市)改区的背后逻辑主要有:一、拓展城市发展空间,整合中心城市与周边县(市)的基础设施和产业发展,减少重复建设与资源浪费;二、促进城乡统筹协调,避免出现中心城市对周边县(市)多掠夺、少付出的局面。无论是基础设施建设,还是基本公共服务,都将纳入中心城市的考虑范围,新的市民有望享受同城待遇。三、推动经济转型升级。县(市)改区之后,中心城市将财政、规划、土地、城建等大权上收,优化资源配置,通过腾笼换鸟,不断提升城市竞争力,壮大整个都市区。通过研究全国27个省区市县分治改革的实践进展情况(财政省管县、扩权改革或人事省管县),分析了我国东部、中部、西部和东北地区的改革进度与主要内容。如果说县(市)改区的主要推动者是设区的市,那么市县分治改革的推动者则主要是县和县级市。他据此列出了市县分治改革的主要动力:一、弥合因行政合治而加剧的市县矛盾,实现市县之间行政管理体制分立和经济社会发展融合的有机统一。二、减少市压县市刮县市卡县等现象,抽掉地级市借以侵占所辖县(市)利益的体制基础,使中央和省级政府的税收返还、转移支付或项目经费直达县(市)。三、获得县(市)的更大发展自主权。伴随市县分治而来的管理层级扁平化,不仅带来了工作效率的提升,而且也因为市、县的平起平坐,给县(市)干部带来了地位提升的愉悦。伴随着权力的下放,县(市)政府获得了原属于省级政府职能部门和地级市政府的部分财权和事权,可以更好地体现其发展的自主性和县域治理的持续性。虽然两种行政区划调整手段看起来有些冲突,但吴金群认为,县(市)改区省管县改革这两种改革模式可以兼容与共生。在扩散效应显著高于集聚效应的大都市,鼓励在自愿基础上的整合;在集聚效应显著高于扩散效应的中小型地级市,创造条件进行市县分治;在空间上需要战略布局大都市的地方,创造条件进行县(市)改区;在空间上不需要战略布局大都市的地方,鼓励市县在分治的基础上公平竞争。

赵聚军副教授则通过比较台湾的五都改制[1]和北美地区大城市的巴尔干化[2],以京津冀地区为例,指出北京的持续健康发展已经越来越离不开周边地区,尤其是津冀两地的配合与支持,在这种情况下,津冀两地再次表现出拱卫京师,以固根本的战略意义。与之相对应,中央对京津冀协同发展的基本指导思想也是以有序疏解北京非首都功能、解决北京大城市病为基本出发点。另外,因为中国的大都市区普遍实行广域市制,且行政区划调整变更程序相对简便易行,从而有效避免了政府结构体系的零碎化趋势,所以长期困扰西方国家的地方政府巴尔干化问题,和由此引发的大都市区中心城市发展空间严重受限,乃至衰落等问题,在京津冀地区并没有明显的表现。京津二市还未达到规模效应外溢的阶段,也不宜贸然调整行政区划,在相当长的时期内都应主要通过促进地方政府合作,调整好三对关系(北京与首都的关系北京与天津的关系北京与河北的关系),以及构建多功能大行政区等准行政区划手段,着力突破区划壁垒对区域协同发展的阻隔。

  

[1] 201012月,台湾当局将台北县改制为新北市,台中县市合并改制为台中市,台南县市合并改制为台南市,高雄县市合并改制为高雄市,再加上原来的台北市,并称为五都,即五个直辖市。

[2] “巴尔干化是一些学者对美国大都市区地方政区陷入严重零碎化局面的一种形象比喻。美国大都市区地方政府数量之多、名目之繁杂,像一个迷宫,类似于巴尔干半岛林立的小国一般,互不隶属,而且其发展趋势是逐年增长,几乎失控。

  

区域治理

提及区域治理,无法避开主体的多元化。作为区域治理概念的先行接受者和实践者,台湾学者李长晏教授就中台湾地区空气污染防治中地方政府开展的区域联合治理的研究,与中央财经大学的崔晶副教授立足新型城镇化进程中地方政府环境治理行为的选择进行的研究,都是在环境治理的情境下,对地方政府在进行区域治理时应当扮演怎样的角色,政府如何与地方群众展开环境协作治理行动提出了看法。

来自台北市立大学的李伯谕立足台湾当前迈进老龄化社会的背景,通过介绍因照顾老年人或失智失能人群所带来的悲剧,以社区照顾关怀据点为切入点,探讨了采用跨域性福利社区化的新治理逻辑的可能性,并向我们介绍了他的研究计划。他根据对台湾照顾失能人群数量的预估,提出要根据不断增加的社区关照需求,一改传统的本地社区长期照顾的处理为跨域性社区照顾治理架构,探索公共部门与地方民众协力推进福利社区化政策的途径。李伯谕希望基于以卫福部各县市政府村里办公室非营利组织社区居民的伙伴关系为主的社区照顾治理机制,拟出三种协力方式,从而提供制度上的权责划分并追求跨域性管理的善治。在接下来的数月中,他将对自己在全台湾筛选出的18个社区照顾关怀据点进行访谈,以进行第一手的资料搜集与整理,期以透过这些据点的实践进一步说明各方成员在协力互动过程中,如何有效改善老人服务福利,以创造老人照护、社区发展及社会正义三赢局面。

除了环境和社会保障等具体层面的区域协作治理,区域法律治理也影响着各方面工作的开展。上海交通大学法学院的何渊副教授将目光聚焦在我国区域法律治理中不容忽视的宪法问题上——区域合作中,中央和地方的事权分工问题。他基于美国最高法院的经验和我国各项区域合作协议的内容指出,随着区域治理的发展演进,当前我国地方政府自由行使区域合作中的自主权是法律的常态,而中央政府对区域合作行使批准权则是法律的例外。而有关中央何时参与地方合作协议的缔结是必要或合宜的,地方自主权的法律边界怎样界定等问题,何渊认为,只有影响中央和地方的政治平衡的区域合作协议才需得到中央的批准,同时还需要建构双重功能性中央权威法律标准来界定地方自主权和中央批准权的法律界限。

以上便是笔者个人对此次会议内容的简要总结,希望其中不同学者的观点能对大家产生启发。

接下来也谈谈自己此行的感受,南开之行已过去近一个月,有些事情已模糊不清,有些记忆却难以抹去。途中的起起落落,我的小伙伴想必已说了不少,我就不再赘述。主要说两段让我印象蛮深的话:在研讨会茶歇时,我同一位台湾学者聊天,在得知我来自河南时,他的眼里流露出掩不住的惊讶,然后很严肃地说了句:一定要加油,你才是自己故乡最可靠的未来。次日,在一位南开学姐的带领下,我们参观了南开的新校区。在我对那里优越的条件和良好的管理表示赞叹时,她淡淡一笑:有些东西,确实不太公平,但你得为自己争来公平,比如去资源更多的地方;如果有余力,把成果分享给送你来的地方,这也是你挣得的公平。

一千个人眼里有一千个哈姆雷特,这两段话大家按照自己的感受理解就好。我始终相信,人是懒惰多疑的视觉动物,除非亲力而为、身临其境,让强烈的对比落差冲击自己,否则很难有改变的念头,遑论拥有持续的动力。然而,我们总是安于现状,且热衷于怀疑和否定自己去接触新世界的念头,把时间白白浪费。希望我们都能趁着年轻,抓住时间,立刻行动。看了白天鹅后觉得自己像丑小鸭?没关系,如果自己确实不是天鹅,那就把自己变成一只肉鸭或下蛋小能手,多多少少有些成就和贡献,反正别总把精力放在妄自菲薄上就对了。

2.2梦里南开,金秋偶遇

——2014级行政管理贾赛男

初次北上竟是赶着如此意外的机会,虽说同是北国人,天津却有着别样的吸引力,位于天津的南开更是一种埋在心底的情怀,我是爱南开的周恩来总理一语情深。若不是韩老师的鼓励,我不会想到我能有这样的机会去旁听,如今距离在南开听研讨会过去整整一个月的时间,我相信岁月留下的都是沉淀的,时光带走的都是无谓的,在这样一个时间去感念,说我们获得了什么才更有意义。

还记得921号,我们匆匆地赶着早715分的火车,拥挤在人堆里到天津已是下午四五点,幸得南开的胡师兄提早安排,我们一切顺利,至今心存感激。参与这次区域政策创新与区域协调发展研讨会,我们是个旁听者的身份,带着耳朵,眼睛,心而去。第二天,我们早早赶到会议现场,安静地坐在席后,会场负责人员忙前忙后,把握每一个细节。除了师兄谁也不认识我们,但是互相见了都会礼貌点头,大家同是读书人。临近会议开始,慕名而来的研究生博士生陆续赶来坐满会场,各学者也风尘仆仆地赶来,有条不紊地打开电脑,翻看论文集,似乎还有人只是闻名素未谋面短暂地互递名片,看着他们,竟是满满的亲切感。我这个在学校大三的老学姐在这里成了资辈最低的,是的,我们显得很稚嫩。

上午的会议是杨龙教授主持的,规定15分钟发言,10分钟讨论,时间相当紧凑。孙轩博士第一个发言,他对自己的区域协调机制的效力研究展开讲解,他的城市群产业协调发展的多指数评价与分析模型十分新颖,城市群产业发展到底该重点发展?还是合理发展?还是均衡发展?是否所有的城市都可以用统一的评价体系?伴随着问题的提出和解答,15分钟显得很快。紧接着评议更加地精彩,锁利铭教授犀利地指出区域合作易流于形式,我们怎样做现实效力评价,这个评价的监督作用能否体现?我们中国是否存在城市群,城市群是我们界定的吗?这个研究的影响力怎么实现,这个研究是否存在意义?他还提出疑问,城市群的合作基础到底是自上而下的划定,还是自下而上的区域认同感。可以说所有的评议都直指要害,如此坦诚。城市与区域经济研究所学术委员会主任郝寿义老师在评议孙兵的中国区域政策研讨分析时的精彩点评我仍记忆深刻,他指出中国区域政策在理论上的缺失,自十八大以来我们的区域政策就已发生变化,把区域政策放到重大战略上来其中重大他特别加重了语气,他建议要关注从十八大以来中国区域政策的演进进程。同样,在成为杰陈述的主体功能区战略推进研究中,南开大学城市与区域研究所所长江漫琦指出主体功能区规划是我国第一个国土规划,在总体规划中禁止开发区和优化开发区应加以区分,对应开发性政策和限制性政策。学界泰斗眼尖口利不是一般的水平。

按照会议安排下午两个会场同时进行,与上午不同的是,下午会场有了来自宝岛台湾学者的研讨,思想碰撞的火花更加绚烂。宝岛的学者更多地关注现实问题。我第一次地知道了雾霾在台湾被称为空污。李长晏教授关注的是区域联合治理绩效之评析——以台湾中部地区空气污染防治为例。蔡英文总统施行的是跨县市联合,建立区域合作发展平台。但是中部地区空气污染加剧,学者关注的是该怎么去治理,各自的角色是什么,这之间是否存在协议。借鉴F tsterBarnes的区域治理绩效模式展开绩效分析,这里主要关系到了行动团体(要把握利害关系人的领导力以及对组织目标的承诺)议程设定、内部能力、外部能力、执行经验等。同样来自宝岛台湾的李柏谕教授关注的是跨域性福利小区化的新治理逻辑——以小区照顾关怀据点为例。来自台湾的全蛋概念我让记忆深刻,他们把公共建设投入比作蛋黄把公共投入的收益部分比作蛋白来解释外部效应内部化现象,非常地形象,宝岛学者曾冠球在讨论国家的行政区划所塑造的地方治理也强调了蛋黄蛋清的划分。曾教授还提出地方政府间区划独立分割却在政治资源分配上的竞争关系,都市与非都市都要重新找回各自的发展定位。当然下午会场的中国学者也很有特点,来自浙江大学的吴金群教授非常风趣,他把城市区域治理在走向集合和走向分化的问题比作拉面他说这是双向的,但也不是麻花那样的互相缠绕纠结,它有它发展的条理性。他对区域治理中的行政区划改革建立的分析框架是整合、分散、和兼容共生。非常有意思的是,在分散化的网络治理超越地域限制中他认为在市管县层面到底是市县分治还是实行县改区不是个单选题,而是可以因地制宜地选择,没必要统一这个方式。有的地区愿意县改区有的地方不愿意被市所牵制,要关注地方的自愿性。县改区的逻辑是拓展城市发展空间、促进城乡统筹、推动经济转型升级、改善生态环境、还有提到了一个提升干部级别待遇的背后动力,而市县分治的存在意义是实现市县之间的有机化融合,减少市压县、市刮县、市卡县现象,以此获得更多的自主权,保持县域社会与文化的可持续性。在兼容性方面,他提出行政区划改革不存在唯一正确的模式,应该鼓励多种可能性的存在。我个人非常喜欢吴金群教授,我就坐在他身后,会议开始前他旁边有座位,他还笑着跟我和同伴说,坐这里吧,这里没人有桌子,你们做笔记方便我也笑着拒绝了,不敢于他们同坐,不是怕,是敬畏!

我不知道另一个分会场进行地怎样,一定同样精彩,结束之前就有学者匆匆离开赶到下一个会议去,听说那个月份会议非常多,学者们都很忙,杨龙教授发起这个会议把众学者聚集在南开很不容易。不知他们怎么听说的我们是坐八个多小时的火车专程赶到南开听这个研讨会的,他们对我们点头赞扬,台湾的李长晏教授和徐伟杰教授还给了我两张名片,李长晏教授说有机会要到淡江大学去看看,亲近地就像自己的老师。杨龙教授虽已年老但是一点也看不出来年纪大,十分精神。

一天的会议下来时间真的太紧了,做在旁听席耳濡目染心相应,学到的真是太多了,这一趟来得值!胡世文师兄其实是南开博士,经韩老师介绍对我们十分照顾,都是河南人很亲切,用他的话说都是自己人。霍伟桦学长和胡师兄一起操办负责会议事宜,他们为此已经辛苦好几天了。我还在此番行程得一友,来自南开大学的法学院研究生倩楠学姐,我们同在那个下午会场,一见如故,她是洛阳人,本科在山东一个二本院校读二本,考研到南开,她告诫我一定要学好英语。邀请我第三天去津南校区看看。

第三天上午我就带着伙伴赶往南开新校区了,两个校区相隔较远,坐公车也有一个小时车程。她还张罗着给我们借自行车,由于大家都在用,最后我们还是跟着学姐在南开新校区走了一圈。见到恩来像,见到图书馆,见到南开学子一切如梦里一般。新老校区各有千秋。赶着下午2点多的火车,行程太紧竟没有赶上,改签重新回到师大已是晚上3点左右。这是我第一次见到凌晨三点钟的师大,静谧又美好。

现在回头看去参加的那次会议虽然没有了一股热乎劲儿,但是这些记忆才是刨掉很多之后留下的印记。

2.3我的南开听会之行

——2014级行政管理李玉琳

南开之行的主要行程就是想参加这次的区域案例研讨会,其实也称不上参加,严格意义上只能算是旁听。参加会议的都是学术界的大腕儿们,是大腕儿杨龙带领的学术团队对区域案例的研究领域的知名学者发出邀请,于是台湾学者和大陆学者才有了这么一个难得的齐聚的研讨会议。会议分三场,上午一个主会场,下午两个分会场。第一场开始的时候,还有一位学者匆匆而至,原来是因为刚从另一个省份做火车赶来,但是她依旧没有迟到。学者们在会议开始之前,都在翻阅由南开主办方提供的案例材料,材料内容主要是每一位发言人的论文。也有许久未见的学者之间相互交谈几句,互换名片。整体氛围是认真学习、谦逊有礼的。参加会议的的除了学者主讲人,还有几位跟随主讲人来听研讨会的硕士、博士,主讲人在会议长桌团圈而坐,硕士、博士在会议长桌后面的一排椅子静待。会议是准时开始的。

会议内容作为学者发言人素材的就是发言人的研究内容,主要是论文,但是这些论文都是尚未发表的,PPT据我所看到的也是发言人自己准备的。在第一场和第二次之间的间歇,时间不多大概吃过饭就一个小时的缓冲时间,我所在的第三分会场里,一位学者还在对自己的PPT进行修改,另一位学者问他怎么到会场这么早,他回答是:我觉得PPT还可以再修改一下,做得更好。对于这个情况,我比较惊讶,一方面是没有想到PPT是学者们自己做的,另一方面是学者们对PPT以如此认真慎重的态度在修改。但随即我觉得释然了,因为在上午的主会场中,每一位学者都会在讲解完自己的PPT内容后,很真诚的说:欢迎批评。然后耐心而且认真的记录别的学者对自己的研究内容作出的质疑,提出的建议。这些质疑能解答的就给予解答,不能解答的就示意感谢,表示弄清楚后会再做研究内容的完善和调整。这一场会议中他们再以平和的心态学习、建议、讨论,而把个人的地位身份放在低处,没有一点傲气和架子,我也是很惊讶,很佩服。

在旁听过程中我也发现了大陆学者和台湾学者各自具有的明显的特点。台湾学者研究的着眼点在于贴近身边的事件,十分现实,很生活化,很民生。他们在对自己的研究内容做讲解时,语气是颇具有调侃意味的,流露出的是题材事件切实的关心和对研究题材的兴趣。感受就是,他们致力于解决题材的事件而做研究,致力于提供切实的方式方法给类似的事情借鉴,实用性非常强。而大陆学者,以杨龙先生为代表,致力于宏观理论架构的研究,更加追求的是给这一领域提供理论指导,用于解释现实一现象发展的大趋势。大陆学者这次的研讨会中倾向于通过研究经济核心区域和政策制定这一类的问题,台湾学者研究的是瓦斯爆裂后果严重谁来负责任,谁来救助,问题出在哪;大陆学者期望架构一个宏观理论让政府、学者借鉴,台湾学者只对这一事件中详细分析对策、责任归属、如何处理更高效。只能说各有侧重吧,也与学者们所处的背景环境有关。

下午的研讨会的与会人员已经不齐全了,有部分学者因为日程安排只能赶时间辗转这座城市和下一座城市,学者们也很辛苦,时间都把握的很紧急,参加这次研讨会很不容易,我们来旁听一次的机会也是很难得。

这次研讨会上,我看到了真正踏实做学术的一群人。虚心求教,平等讨论。他们离我们很近。但是某种程度上来说,他们离我们很远,我并不能同他们说一句话,参与到他们的讨论之中。这次去,他们讲的内容我现在倒已经不能存忆很多,但是他们对学术的敏锐感,研究学术的态度,真的让我有一种泰山归来不看岳的感觉。我已经看到了学术应该有的境界,现在我不满自己现有的低程度,低眼界,我看到了山的高峰,我忍不住想要攀登。我也想用十年甚至更久的时光铺垫,铸就一座属于我的辉煌山峰。我将更加潜心积累,虚心学习,我想一步一步积攒,攀登到那座山的高峰,我认为我一定可以。FIGHTING!